國辦發(fā)〔2024〕34號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

中國證監會(huì )、公安部、財政部、中國人民銀行、金融監管總局、國務(wù)院國資委《關(guān)于進(jìn)一步做好資本市場(chǎng)財務(wù)造假綜合懲防工作的意見(jiàn)》已經(jīng)國務(wù)院同意，現轉發(fā)給你們，請認真貫徹執行。

國務(wù)院辦公廳

2024年6月29日

（此件公開(kāi)發(fā)布）

關(guān)于進(jìn)一步做好資本市場(chǎng)

財務(wù)造假綜合懲防工作的意見(jiàn)

中國證監會(huì ) 公安部 財政部

中國人民銀行 金融監管總局 國務(wù)院國資委

資本市場(chǎng)在金融運行中具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的重要作用，財務(wù)造假?lài)乐財_亂資本市場(chǎng)秩序、動(dòng)搖投資者信心。近年來(lái)，各有關(guān)方面認真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，持續加大監管執法力度，一批財務(wù)造假案件得到及時(shí)查處，市場(chǎng)生態(tài)有效凈化。但是，財務(wù)造假花樣翻新，案件查處難度大，有效打擊系統性、隱蔽性、復雜性財務(wù)造假的任務(wù)十分艱巨，必須堅持綜合施策，強化標本兼治，持續保持高壓態(tài)勢，切實(shí)增強工作合力。為從嚴打擊資本市場(chǎng)財務(wù)造假，維護良好市場(chǎng)生態(tài)，現就進(jìn)一步做好財務(wù)造假綜合懲防工作提出如下意見(jiàn)。

一、總體要求

以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，認真落實(shí)習近平總書(shū)記關(guān)于資本市場(chǎng)改革發(fā)展的重要指示批示精神，堅持穩中求進(jìn)工作總基調，堅持市場(chǎng)化、法治化方向，進(jìn)一步加大對財務(wù)造假的打擊力度，完善監管協(xié)同機制，構建防治財務(wù)造假長(cháng)效機制，加大制度供給，強化激勵約束，為推動(dòng)資本市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

——堅持問(wèn)題導向。依法從嚴打擊財務(wù)造假，強化穿透式監管，提升執法司法工作質(zhì)效。堅持“追首惡”與“打幫兇”并舉，強化對造假責任人及配合造假方的追責。

——堅持系統觀(guān)念。凝聚各方合力，提升財務(wù)造假綜合懲防工作的系統性、整體性、協(xié)同性。強化條塊結合、區域聯(lián)動(dòng)，形成各部門(mén)、各地區各司其職、齊抓共治的工作格局。

——堅持守正創(chuàng )新。加大基礎制度供給，創(chuàng )新方式方法，構建常態(tài)化、長(cháng)效化工作機制。強化激勵約束，增強內生動(dòng)力，營(yíng)造崇尚誠信、不做假賬的良好市場(chǎng)環(huán)境。

二、堅決打擊和遏制重點(diǎn)領(lǐng)域財務(wù)造假

（一）嚴肅懲治欺詐發(fā)行股票債券行為。持續優(yōu)化完善股票債券發(fā)行上市審核注冊機制，把好資本市場(chǎng)“入口關(guān)”。加大股票發(fā)行環(huán)節現場(chǎng)檢查和督導力度，聚焦業(yè)績(jì)異常增長(cháng)等情形，嚴防“帶病闖關(guān)”。重點(diǎn)關(guān)注已違約及風(fēng)險類(lèi)債券發(fā)行人，嚴厲打擊欺詐發(fā)行、虛假信息披露、挪用募集資金和逃廢債等違法違規行為。

（二）嚴厲打擊系統性造假和配合造假。密切跟進(jìn)系統性、團伙型財務(wù)造假特征及演變趨勢，依法從嚴打擊通過(guò)偽造變造憑證、利用關(guān)聯(lián)方虛構交易或第三方配合等方式實(shí)施系統性造假的行為。全面懲處財務(wù)造假的策劃者、組織者、實(shí)施者、配合者以及專(zhuān)業(yè)化配合造假的職業(yè)犯罪團伙，堅決破除造假“生態(tài)圈”。

（三）加強對濫用會(huì )計政策實(shí)施造假的監管。強化財會(huì )監督，加大對濫用會(huì )計政策和會(huì )計估計實(shí)施財務(wù)造假的打擊力度。密切關(guān)注會(huì )計政策和會(huì )計估計執行情況，加大對操縱資產(chǎn)減值計提調節利潤、以財務(wù)“洗澡”掩蓋前期造假行為的打擊力度。

（四）強化對特定領(lǐng)域財務(wù)造假的打擊。依法懲治證券發(fā)行人、上市公司通過(guò)“空轉”、“走單”等虛假貿易方式實(shí)施的財務(wù)造假。嚴厲打擊利用供應鏈金融、商業(yè)保理、票據交易等方式實(shí)施的財務(wù)造假。從嚴懲處基于完成并購重組業(yè)績(jì)承諾、便于大股東攫取巨額分紅、滿(mǎn)足股權激勵行權條件、規避退市等目的實(shí)施的財務(wù)造假。壓實(shí)私募股權創(chuàng )投基金管理人勤勉盡責責任，加強對基金所投項目財務(wù)真實(shí)性的盡職調查和投后管理，防范造假行為發(fā)生。

三、優(yōu)化證券監管執法體制機制

（五）健全線(xiàn)索發(fā)現機制。加強日常監管，加大監督檢查力度，突出科技支持作用，發(fā)揮全國信用信息共享平臺的支撐功能，依法查詢(xún)國家金融信用信息基礎數據庫，多渠道識別財務(wù)造假線(xiàn)索。健全對線(xiàn)索的全流程閉環(huán)管理機制，規范線(xiàn)索處置程序。依法依規利用銀行流水電子化查詢(xún)和反洗錢(qián)協(xié)查機制，提高涉案資金查詢(xún)效率。建立健全配合造假方名錄，延伸排查和串并分析其他相關(guān)方造假線(xiàn)索。優(yōu)化檢查調查統籌調度和跨區域協(xié)作機制，提升重大復雜線(xiàn)索發(fā)現能力。

（六）提升行政執法效能。加快推進(jìn)監管轉型，優(yōu)化各條線(xiàn)各環(huán)節職能定位，構建高效協(xié)同的監管架構。強化發(fā)行審核、公司監管、中介機構監管等業(yè)務(wù)條線(xiàn)協(xié)同，提升監管效能。加強日常監管、稽查執法、行政處罰等各環(huán)節銜接，提升執法效率。完善重大財務(wù)造假案件調查處罰機制，提高查辦質(zhì)效。及時(shí)總結執法經(jīng)驗，持續優(yōu)化監管工作流程機制。用好與境外證券監管機構簽署的雙邊、多邊監管合作諒解備忘錄，加大跨境協(xié)查力度，提升對利用境外業(yè)務(wù)從事財務(wù)造假的查處效率。

（七）深化行刑銜接協(xié)作。推動(dòng)強化證券執法和司法機關(guān)在信息共享、案件辦理、警示教育等方面的協(xié)作。針對欺詐發(fā)行、違規信息披露、背信損害上市公司利益等重大證券違法線(xiàn)索，符合條件的，及時(shí)啟動(dòng)聯(lián)合情報導偵工作。對跨區域、系統性等重大造假犯罪案件，推動(dòng)建立健全公安和檢察機關(guān)聯(lián)合掛牌督辦機制，提升大案要案查處效率。

四、加大全方位立體化追責力度

（八）強化行政追責威懾力。加快出臺上市公司監督管理條例，明確第三方配合造假、資金占用等違規行為的法律責任。用足用好法律授權，加大對財務(wù)造假案件的處罰力度，對主要責任人員依法堅決實(shí)施市場(chǎng)禁入。優(yōu)化財務(wù)造假行政處罰標準，大幅提高違法成本。對惡意轉移財產(chǎn)的被執行人，通過(guò)向法院提起撤銷(xiāo)權之訴追回相關(guān)財產(chǎn)。嚴格執行重大違法強制退市制度，對欺詐發(fā)行、嚴重財務(wù)造假的公司依法堅決予以退市，強化對相關(guān)機構和個(gè)人追責。

（九）推動(dòng)加大刑事追責力度。推動(dòng)出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋?zhuān)哟髮毓晒蓶|、實(shí)際控制人組織實(shí)施財務(wù)造假、侵占上市公司財產(chǎn)等行為的刑事追責力度。深挖上市公司董事、高級管理人員挪用資金、職務(wù)侵占、背信損害上市公司利益等違法犯罪線(xiàn)索。供應商、客戶(hù)、中介機構、金融機構等第三方人員配合實(shí)施財務(wù)造假構成犯罪的，依法堅決追究刑事責任。

（十）推動(dòng)完善民事追責支持機制。探索建立證券公益訴訟制度。推動(dòng)簡(jiǎn)化登記、訴訟、執行等程序，完善示范判決機制，加大證券糾紛特別代表人訴訟制度適用力度。統籌運用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟、行政執法當事人承諾等一系列投資者賠償救濟制度機制，進(jìn)一步提高違法成本。

五、加強部際協(xié)調和央地協(xié)同

（十一）國有資產(chǎn)出資人加強監督管理。履行國有資產(chǎn)出資人職責的部門(mén)、有關(guān)企業(yè)主管部門(mén)持續加強對所出資企業(yè)的監督管理，及時(shí)督促相關(guān)企業(yè)依法依規處置所控股證券發(fā)行人、上市公司財務(wù)造假及配合造假問(wèn)題，嚴肅追責問(wèn)責，并及時(shí)將處理結果反饋財政、證券監管部門(mén)。督促所出資企業(yè)積極履行對所參股證券發(fā)行人、上市公司財務(wù)真實(shí)性的股東監督責任。加強執法協(xié)作，發(fā)現涉及其他證券發(fā)行人、上市公司財務(wù)造假線(xiàn)索的，及時(shí)將線(xiàn)索移交財政、證券監管部門(mén)。

（十二）金融監管部門(mén)提升協(xié)同打擊力度。金融監管部門(mén)及時(shí)處置所屬企業(yè)、所監管企業(yè)的財務(wù)造假、配合造假、為違規占用擔保提供協(xié)助等問(wèn)題并向財政、證券監管部門(mén)通報。督促銀行等金融機構加強對證券發(fā)行人、上市公司等貸款對象財務(wù)真實(shí)性的關(guān)注和審查。在函證集中化基礎上，加快推進(jìn)函證數字化處理，鼓勵、引導中介機構等主體通過(guò)數字函證平臺開(kāi)展函證業(yè)務(wù)，加大對金融機構函證業(yè)務(wù)合規性的監督檢查力度。強化證券執法與財政執法的分工協(xié)作，避免監管真空及監管重復。加大債券市場(chǎng)統一執法力度，提升執法效率。

（十三）壓實(shí)地方政府責任。地方各級政府在提供政策支持過(guò)程中，將證券發(fā)行人、上市公司財務(wù)真實(shí)性作為扶優(yōu)限劣的重要依據，依法合規出具稅收、合規等證明文件。在市場(chǎng)監管、稅務(wù)、能源消耗、社保繳納、訴訟仲裁、產(chǎn)權登記等領(lǐng)域為相關(guān)部門(mén)調查取證提供支持。加強與相關(guān)部門(mén)工作協(xié)同，切實(shí)履行因財務(wù)造假問(wèn)題引致風(fēng)險的屬地處置責任。

六、常態(tài)化長(cháng)效化防治財務(wù)造假

（十四）增強公司治理內生約束。引導證券發(fā)行人、上市公司加強內控體系建設，突出對舞弊重點(diǎn)領(lǐng)域、環(huán)節的監督制約。落實(shí)獨立董事改革要求，有效發(fā)揮獨立董事監督作用，強化審計委員會(huì )反舞弊職責。推動(dòng)上市公司建立績(jì)效薪酬追索等內部追責機制，督促董事和高級管理人員履職盡責。強化考核約束，將財務(wù)造假作為各級國有企業(yè)負責人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)考核扣分項。加大對“關(guān)鍵少數”的宣傳教育力度，將誠信合規意識作為資本市場(chǎng)培訓的核心內容。

（十五）壓實(shí)中介機構“看門(mén)人”責任。推廣以上市公司和債券發(fā)行人質(zhì)量為導向的中介機構執業(yè)質(zhì)量評價(jià)機制。督促保薦機構、會(huì )計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機構、律師事務(wù)所等中介機構加強執業(yè)質(zhì)量控制。強化對中介機構的監督檢查，中介機構發(fā)現涉及證券發(fā)行人、上市公司財務(wù)造假的，及時(shí)向財政、證券監管部門(mén)通報。中介機構在發(fā)現造假行為時(shí)主動(dòng)報告的，依法從輕或減輕處罰。健全中介機構及從業(yè)人員信用記錄，督促有關(guān)機構及人員勤勉盡責。對存在重大違法違規行為的中介機構依法暫?；蚪箯氖伦C券服務(wù)業(yè)務(wù)，嚴格執行吊銷(xiāo)執業(yè)許可、從業(yè)人員禁入等制度。

（十六）完善財務(wù)信息相關(guān)制度。完善資本市場(chǎng)會(huì )計、審計、評估監管規則，發(fā)布重點(diǎn)領(lǐng)域的應用案例或實(shí)施問(wèn)答，加強對會(huì )計準則實(shí)施的指導。強化財會(huì )監督制度建設，推進(jìn)電子憑證會(huì )計數據標準應用，提升企業(yè)財務(wù)會(huì )計規范化水平。完善信息披露豁免監管制度，嚴格豁免條件和程序，防范證券發(fā)行人、上市公司濫用豁免掩蓋造假行為。

（十七）加強聯(lián)合懲戒與社會(huì )監督。將財務(wù)造假、資金占用和配合造假等嚴重違法失信主體納入金融領(lǐng)域嚴重失信主體名單，推送至全國信用信息共享平臺，并將相關(guān)信息在“信用中國”網(wǎng)站和國家企業(yè)信用信息公示系統進(jìn)行公示，依法依規實(shí)施聯(lián)合懲戒，強化失信約束。完善財務(wù)造假等重大違法違規行為內部人士舉報獎勵機制，提高獎勵金額，保護“吹哨人”合法權益。發(fā)布典型違規案例查處情況，加大警示宣傳力度。

七、落實(shí)保障

（十八）加強組織實(shí)施。要切實(shí)把思想和行動(dòng)統一到黨中央、國務(wù)院決策部署上來(lái)，加強政策銜接、工作協(xié)同，強化監督問(wèn)責，對管理或監管履職不力造成嚴重后果的，要嚴肅追責問(wèn)責。充分發(fā)揮打擊資本市場(chǎng)違法活動(dòng)協(xié)調工作小組等機制在重大案件協(xié)調、重要規則制定、重大問(wèn)題會(huì )商等方面的作用。

（十九）加強輿論引導。加強對資本市場(chǎng)財務(wù)造假綜合懲防工作的宣傳解讀，注重主動(dòng)引導，創(chuàng )新宣傳方式，凝聚各方共識。及時(shí)總結推廣經(jīng)驗做法，推動(dòng)營(yíng)造誠信經(jīng)營(yíng)和崇法守信的市場(chǎng)生態(tài)。

（二十）加強風(fēng)險防控。加強重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險排查，堅決清除風(fēng)險隱患大的行業(yè)性、系統性、區域性財務(wù)造假。有效統籌打擊財務(wù)造假與風(fēng)險防范化解工作，維護資本市場(chǎng)穩定運行，助力經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展。